המודל הבין תחומי -רציונאל
מאת: אורן ברבי, ד"ר גילה לאור וקובי לנגלבן.
א. כללי
מסמך זה מגדיר את המודל הבין תחומי לבניית תכנית האב היישובית. המודל מנסה לשקף, לארגן, לאמוד ולבחון את התחומים המרכזיים השונים, המשולבים לעיתים זה בזה, המערבים ומתערבים בחיי האזרח הוותיק, המשפחה והקהילה, ברמה היישובית וברמה הארצית.
מאפייניה הייחודים של ישראל דרשו התאמות ושינויים במודל שנבנה על ידי ארגון הבריאות העולמי , למרות הרצון להישאר צמודים ככל האפשר למסמך הארגון. בבניית המודל, עמדו לנגד עינינו, מגוון הרשויות המקומיות, מאפייני ההתיישבות, סוגי האוכלוסייה, מגזרים שונים המרכיבים אותה, עמדות כלפי הנושא ורמת ההתמודדות של הרשויות עם מגוון תחומי החיים.
המודל מתבסס על מאמרים ופרסומים מחקריים מקומיים ובינלאומיים, על פרסומים בינלאומיים מטעם ארגון הבריאות העולמי, על פירסומים של המשרד לאזרחים ותיקים בישראל, על פירסומים של משרדים ממשלתיים בישראל ועל ניסיון ומומחיות של אנשים רבים בתחומים המגוונים.
ב. הנחות יסוד
- נקודת ייחוס – התייחסות לאזרח הוותיק כאל אזרח בעל מגוון נכסים וצרכים. המודל צריך לכלול את כל תחומי החיים, להתמקד במגוון צרכים וכוחות אפשריים בתהליך התבגרות האזרח.
- מודל אחד – מודל יחיד עליו אפשר לבסס תכנון מהרמה הרשותית / יישובית עד לרמה הלאומית.
- בעלי עניין – הלקוחות למודל בסדר עדיפות יורד הם: הרשויות המקומיות (ראש הרשות, היועץ לענייני אזרחים ותיקים, המחלקות השונות ובעלי התפקידים בתוכנית), המשרד לענייני ותיקים, משרדי הממשלה השונים, גופים ציבוריים, המגזר העסקי, המגזר השלישי, גופי מחקר וכמובן האזרחים הוותיקים.
- מודל לתכנון – מודל המאפשר קבלת החלטות תכנוניות על בסיס נתונים. התוכנית מיועדת בראש ובראשונה לסייע לתכנון תוכנית האב ברשויות ולכך יש לתת מענה.
- פשטות – גם אם בניית המודל מורכבת, המודל ותוצריו צריכים להיות פשוטים וברורים לבעלי העניין השונים.
- סטנדרטיזציה של תוצרים ותשומות – כתוכנית המובלת במקביל ברשויות מקומיות רבות ובלוחות זמנים מוגדרים, יש חשיבות להגדרת תוצרים סטנדרטיים ואחידים ככל האפשר, מחד ולאפשר לרשויות גמישות בתווך זה מאידך.
- השוואה – יכולת השוואה בין רשויות מקומיות, בין סטנדרטים ובין מצב נוכחי למצב עתידי תיצור בקרת איכות והתקדמות פנימית.
- תשתית נתונים אחת – מאחר והמאמץ להקמת תשתית נתונים הוא רב, יש חשיבות לאפשר לבצע עיבודים שונים על אותו בסיס נתונים, ללקוחות ובעלי עניין שונים.
- שיתוף – מכיוון שלא קיים תקן בינ"ל או לאומי המשקף לחלוטין את הצורך והידע בתחום הוא רב גוני, לפיכך ,שיתוף מומחים, מקורות מידע ובעלי עניין מגוונים בבניית המודל, יאפשר לנו קבלת מודל טוב יותר.
- שיתוף האזרח הוותיק – התוכנית כולה מביאה תפיסה של שילוב והכללה של האזרח הוותיק. אנו רוצים לבסס את המודל ואת המידע על צרכיו של האזרח הוותיק ומאווייו ,באופן ישיר.
- נגישות מידע – תהליך העבודה המקביל ברשויות, פעילות המחקר וההכשרה המלוות את התוכנית מחייבת נגישות למידע ולתוצרים לכל בעלי העניין בהתאם להרשאות מתאימות.
- תאימות לארגון הבריאות העולמי – אנו רואים חשיבות בשותפות עשייה עם ארגון הבריאות העולמי ולכן המודל צריך להתאים להגדרות ארגון הבריאות העולמי ולאפשר "שפה משותפת" ואפשרות להכרה כ"עיר ידידותית גיל".
ג. מקורות ידע מרכזיים לעיצוב המודל
- ארגון הבריאות העולמי – עיר ידידותית גיל: תוצר של מחקר מקיף, הממפה את מאפייניה של עיר ידידותית גיל. המסמך מסכם סקר שבוצע ב 33 ערים מתוך חברות ארגון הבריאות העולמי, המחקר מגדיר את רשימת המאפיינים הרצויים ב"עיר ידידותית גיל" בשמונה תחומים משלימים. בכל אחד מהתחומים מופיעה רשימה מפורטת וברורה המרכיבה תחום זה.
- מסמך תוכנית החומש של המשרד לאזרחים ותיקים. דלויט ביצעה עבור המשרד לאזרחים ותיקים עבודה מקיפה למיפוי תחומים מרכזיים להובלת שינוי ביחס לאוכלוסית האזרחים הותיקים. עבודה זו סיפקה לצוות המומחים כיווני חשיבה על מימדים נוספים שחסרים במסמך ארגון הבריאות העולמי (כגון התמיכה של המשפחות), והבנה של מיקוד המשרד אל מול תחומי העשייה הרבים בתחום. גם מסמך זה ניסה לשמור על תאימות למסמך לארגון הבריאות העולמי והציב ארבעה תחומי שינוי מרכזיים.
- המומחים – כאמור, בשלב עיצוב המודל ותוצריו, היו שותפים מומחים ובעלי עניין, בתוכנית ומחוצה בתחומים שונים. מומחים אלו, גיבשו, העירו ובנו את המודל כמודל מגובש כפי שבא לידי ביטוי בהמשך.
- ראיונות ופגישות עבודה עם גורמים המובילים את תחום הזקנה שנים רבות וצברו ידע רב בנושא, כגון משרד הרווחה, הבריאות, אשל, עמ"ל, מרכז השלטון המקומי ועוד.
ד. הארכיטקטורה
בעלי העניין השונים והשיקולים המנחים, הניבו ארכיטקטורה הכוללת שלושה מרכיבים: המודל הבין תחומי ל"רשות ידידותית גיל", בסיס נתונים ומידע ותוצרים לתכנון וקבלת החלטות.
המודל הבין תחומי הוא המסגרת הרעיונית המארגנת ומגדירה, את כל המאפיינים הרלוונטיים לתכנון וקבלת החלטות, שנוגעים לחיי האזרח הוותיק ברשות המקומית.
בסיס הנתונים הוא המידע שנאסף ומגובש ממקורות שונים, בהתבסס על המודל הבין תחומי והמידע הזמין.
תוצרי המידע לתכנון וקבלת החלטות, הם עיבודים סטנדרטיים שיוגדרו בתוכנית, אשר מהווים תיאור סטטוס המודל כפי שעולה מבסיס הנתונים, ביחס לנושאים שונים ולבעלי עניין מגוונים. להלן תיאור תמציתי של כל אחד מהמרכיבים.
- המודל הבין תחומי הוא תוצר אינטגרטיבי של נקודות מבט שונות על חיי האזרח הותיק , שילובו בחיי הקהילה של הרשות המקומית לה הוא שייך. המודל כולל רשימה של ארבעה תחומים המחולקים לתחומים , כל מימד מכיל מספר מרכיבים ובכל אחד מהם מספר פריטים. באופן כזה, שקיים פירוט רב במודל ביחס לכל אחד מתחומים אלו. כפי שצוין קודם לכן, מרכיבים אלו שזורים זה בזה וקיימים יחסי תלות בין הרמות השונות. כדי לוודא שאנו מתבוננים על הסוגיה מכל מימדיה, בחנו את המודל משלוש זוויות התבוננות נפרדות. אמנם, גם נקודות מבט אלו שלובים זה בזה אך למען הפשטות יוצג כל אחד מהם בנפרד:
1.1. תחומי החיים: תחומי החיים של האזרח הוותיק, מגלמים בתוכם את כלל תחומי החיים של האזרח ברשות, תוך התחשבות במגוון צרכים אפשריים לאוכלוסיית היעד. תחומי החיים נחלקו לארבע קטגוריות: כלכלית, סביבה פיזית, בריאותית, חברתית. כמובן שניתן לחלק את הפריטים לקטגוריות שונות, אך הבחירה לגיבוש המרכיבים תחת תחומים אלו נפלה תחת ההבנה כי אלו הם ארבעת התחומים בהם האזרח הותיק מרגיש שינוי משמעותי ביותר עם פרישתו לגמלאות והעלייה בגיל: כלכלית – המעבר לפנסיה, השינוי בהכנסות ובהוצאות, ההזדמנות הכלכלית, הסביבה הפיזית- כצרכן אינטנסיבי יותר של שירותים ומרחבים ציבוריים, הבריאות – תחום בו המניעה דורשת תשומת לב קפדנית, והזדקקות לשירותים עולה ככל שהמצב הבריאותי משתנה, והחברה – ההכללה החברתית, תרומה לקהילה, תעסוקה ופנאי.
1.2. מעגלי ההשפעה: מבט זה מספק לנו הבנה על רמת השפעת הפריט במודל, אך לעיתים גם על רמת המעורבות הנדרשת ליצירת שינוי. מעגלי ההשפעה שמופו הם: הפרט, המשפחה, הקהילה, הרשות והמדינה. כל אחד מהם הוא גורם משפיע על האחר ומושפע ממנו. לעיתים שינוי של מעגל אחד יגרור השינוי המשמעותי ביותר ביחס לחיי האזרח הוותיק (לדוגמה חקיקת חוק ואכיפתו ברמה הלאומית). לכן, הבנה של הגורם המשפיע והמושפע יכול לספק "נקודות ארכימדס" ליצירת שינוי.
1.3. עקרונות התוכנית – החלת עקרונות התוכנית במאפיינים הבונים את בסיס הנתונים הוא חלק מעירור של שינוי. קיימים מספר עקרונות שחייבים להכלל בכל מרכיב. עקרונות אלו הם: נגישות (כולל נגישות מידע), ביטחון ומוגנות, מידע וזכויות, שותפות, תקינה וחקיקה. הנגישות – מדובר בה רבות בשנים האחרונות והיא מורחבת כיום לנגישות פיזית, כלכלית, ונגישות למידע. כלל התחומים עד לרמת המרכיבים צריכים להיות נגישים על כלל מגוון הנגישות המדוברת. בטחון ומוגנות- האזרח צריך להרגיש תחושת מוגנות והרשות צריכה לספק לו בטחון ראוי. בכל גיל ובוודאי בגילאים מתקדמים לכןף עקרון זה מוכלל בכל המרכיבים במודל. מידע וזכויות – זכויות והמידע עליהם ממופים בכל תחום. שותפות – הציבור הוותיק צריך להיות שותף, ולהרגיש שותף בהחלטות עליו ועל גורלו, בכל מעגלי ההשפעה ובכל המרכיבים. והעיקרון האחרון חקיקה ותקינה – מהי הסטנדרטיזציה בכל מרכיב, בסקלה מתקינה דרך תקנת רשות ועד נורמה לא מוסדרת.
המודל הבין תחומי, כתוצר אחוד, כולל את שלוש נקודות המבט העיקריות שצוינו, באינטגרציה עד לרמת המרכיבים. מודל זה מאפשר לנו לבחון את כל אחד מהעקרונות, התחומים, או מעגלי ההשפעה ביחד או לחוד.
בשלב אחרון בעיבוד, המודל הבין תחומי הרחב שנבנה, צומצם בהתאם לחשיבות הפריט וזמינות המידע לגביו. תהליך זה היה הכרחי כדי ליצור כלי אפקטיבי ולא מסורבל לתהליך העבודה והפקת התוצרים.
2.1. מקור הנתונים- ברירת המחדל בתוכנית היא קבלת נתונים ממאגרים קיימים. מקורות הנתונים העיקריים שעליהם מתבססת התוכנית הם: פרסומי משרדי ממשלה רלוונטיים, ביטוח לאומי, לשכה מרכזית לסטטיסטיקה, מכון ברוקדייל, משא"ב, אש"ל והמרכז לחקר הזקנה באוניברסיטה העברית. בנוסף, קיימים נתונים שיאספו מכל רשות מקומית ויבוצע סקר אזרחים לגבי צרכים ומאוויים. בסיס הנתונים כולל את תיוג מקור המידע שנמצא היעיל, המדויק והחסכוני ביותר להשגה.
2.2. סטאטוס- תיוג נוסף לפריט, מבדיל בין מצב רצוי, מצב מצוי ופער (לפריטים רלוונטיים). תיוג זה מאפשר לנו לקבל ניתוחים שונים ביחס לבסיס הנתונים על בסיס אותו מודל בין תחומי מוגדר.
2.3. תוצר תכנון – התיוג השלישי, משייך כל פריט לסטנדרט ניתוח מידע לתכנון וקבלת החלטות. כאמור, התוכנית כוללת תוצרים סטנדרטיים פשוטים ככל האפשר, לתכנון וקבלת החלטות. כל תוצר מעובד על בסיס מרכיבים מתאימים מתוך המודל הבין תחומי, ומוצג לבעל העניין בתצורה ההולמת את צרכיו (יפורט בהמשך). לכן, כל פריט במודל צריך להיות משויך לתוצר מעובד (אחד או יותר). לדוגמה: היכולת לקבל מידע על עמידה במדדי תוכנית ארגון הבריאות העולמי מחייבת תיוג הפריטים הרלוונטיים מהמודל הבין תחומי לטובת עיבוד יעודי.
פורמט בסיס הנתונים לתכנון, כולל תיוג לכל פריט במודל הבין תחומי, המתייחס למקור הפריט, סטטוס המידע האפשרי, והתוצרים שהפריט רלוונטי לגביהם. תוצר זה נקרא פורמט בסיס הנתונים.
בתהליך העבודה הוגדרו כלים לאיסוף וניתוח הנתונים שיוזנו לפורמט בסיס הנתונים. מסמך זה לא מפרט כלים אלו והם אינם חלק מהמודל הבין תחומי.
3. תוצרי המידע לתכנון-
כאמור, בעלי עניין מגוונים לתוכנית: ראש הרשות, מחלקות התכנון ברשות המקומית, המשרד לאזרחים ותיקים ומשרדי ממשלה נוספים, גופי מחקר, מומחים ועוד. לכל אחד מהם צורך ודרך התבוננות שונה על בסיס הנתונים לתכנון.
בסיס הנתונים מורכב כולל מידע רב, ומאפשר קבלת ניתוחים שונים לתכנון וקבלת החלטות. התוכנית מקדמת תכנון וקבלת החלטות מבוססי נתונים, אך כדי להכיל כמות גדולה של ידע וסוגיות מורכבות, נדרש עיבוד מתאים שיוכל להנגיש את המידע בצורה נוחה וידידותית למקבל החלטות.
התוכנית מעוניינת לקיים השוואה ברת מדידה בין רשויות או בין תחומים שונים, לקבץ רשויות בעלות מאפיינים דומים לטובת למידה ולתת מבט אסטרטגי נושאי על בסיס אחיד של המודל הבין תחומי.
הגורמים הנ"ל הביאו אותנו להגדיר סט של תוצרי ניתוח מידע, כחלק ממנגנון קבלת ההחלטות (יפורט במסמך נפרד). תוצרי ניתוח המידע מחולקים לכמה סוגים. במסמך זה מוגדרים הסוגים העיקריים שישמשו את התוכנית
3.1. פרופיל ישובי – תוצר זה מציג את מאפיין היישוב לפי מקורות העוצמה ביחס לקבוצת ייחוס לפי תחומים: כלכלי, בריאותי, סביבה פיזית, חברתי. לדוגמה: יישוב שהוא כלכלי – חברתי (כח), התחומים הדומיננטיים בו הם הכלכליים ואח"כ החברתיים. (שני התחומים הנוספים דומיננטיים פחות ויופיעו מדורגים בהמשך).
3.1.1. הפרופיל בכל תחום נקבע לפי שקלול פריטים שנקבעו כמשמעותיים בתחום זה והדומיננטיות בפרופיל נקבעת לפי השוואה לרשויות דומות בקבוצת הייחוס.
3.1.2. הפרופיל יכול להיות מוצג כמצב קיים, מצב רצוי, וכמפת פערים.
3.1.3. מעבר לפרופיל התחומי, יקבל היישוב את הניתוחים הרלוונטיים ליישוב בחתך מימדים ומרכיבי התחום, שיצביעו על עוצמותיו ונקודות לשיפור ביחס לקבוצת הייחוס.
3.1.4. תוצר זה, מאפשר השוואה ואיגום של יישובים בעלי מאפיינים דומים ברמה האסטרטגית, והוא מספק מדד השוואתי ליישוב ולעומדים בראשו ביחס ליישובים דומים.
3.1.5. מספר קבוצות הייחוס יקבע בהמשך התהליך.
3.2. ניתוח רוחבי – כאמור המודל מתכלל עקרונות רוחביים בכל המרכיבים והתחומים. סוג ניתוח נוסף הוא ניתוח לפי עקרונות המודל: ניתוח של ביטוי העקרונות ביישוב. לדוגמה ניתוח נגישות – הצגת מצב קיים בנגישות לפי תחומים. גם כאן, ניתן להציג :מצב רצוי, מצוי, פערים, והשוואה לסטנדרט של קבוצת ייחוס.
3.3. הצגה גיאוגרפית – עיבוד נוסף של התוצרים יוצג כמפת GIS לתכנון. עיבוד זה יוצג על גבי מפה יישובית ויספק מבט נתונים גיאוגרפי, ביחס לתחומים רצויים. ההצגה הפיזית תומכת ניתוח רוחבי או ניתוח תחומים בפרופיל.
3.4. עיר ידידותית גיל לפי ארגון הבריאות העולמי WHO – תוצר המציג את העמידה או מידת העמידה בסטנדרט של ארגון הבריאות העולמי לעיר ידידותית לגיל.
3.5. חיזוי – ניתוח שירותים והוצאות חזויות, המבסס חיזוי האוכלוסייה הוותיקה ביישוב. ניתוח זה יכול לספק נתוני צפי הוצאה או פיתוח נדרש בהתאם לצפי גידול האוכלוסייה הותיקה ביישוב. גם תוצר זה יכול להיות מוצג בהצגה גיאוגרפית.
קיימים תוצרים ועיבודים נוספים שניתן לספק בהתאם לצורך, זמינות המידע והעלות להפקתו. המפרט המלא של תוצרי המידע לתכנון יגובש עם התקדמות התוכנית והלמידה בפועל.